부산시와 경상남도는 거가대로 개통 후 2년 10개월 만에 민자사업 실시협약에서 정한 사업조건들을 전면 변경하여 주무관청의 재정부담을 획기적으로 줄이는 재구조화를 마무리하고 11월 11일 오후 1시 현재 주관행정기관의 역할을 하고 있는 경상남도의 도정회의실에서 변경실시협약을 체결했다.


이날 허남식 부산시장과 홍준표 경상남도지사 민자사업의 신규 출자자 KB자산운용(주) 이희권 대표이사와 관리운영권자 지케이해상도로(주) 김경수 대표이사가 변경실시협약서에 서명함으로써 희망과 번영의 거가대로로 거듭 나게 됐다.

이번 거가대로 재구조화 사업의 주요 내용은 △막대한 재정부담을 초래한 최소운영수입보장(MRG) 방식을 폐지해 비용보전방식으로 전환 △주무관청이 통행료 결정권 보유 △민간사업자의 주주가 대우건설 등 건설사에서 금융기관 등 재무적 투자자로 교체 △사업수익률이 경상가 기준 12.50%에서 시중 은행금리 수준인 4.7%로 대폭 인하 △관리운영비는 기존 협약 대비 3% 줄이고 주무관청의 관리감독 권한 강화 등이다.

거가대로 재구조화 사업의 발단은 2011년 6월 민간사업자가 주무관청에 자금재조달 계획서를 제출한데 대하여 한국개발연구원(KDI)의 검토 결과를 반영해 2011년 12월 주무관청이 민간사업자에게 재구조화를 요구한데서 비롯됐다. 2012년 1월부터 사업시행자와 협상에 들어가 재구조화 요구 4개월 만에 재구조화 추진에 동의를 받아내는 등 2013년 10월까지 사업시행자와 협상 28회, 기획재정부 및 한국개발연구원(KDI)과 협의 20회 등 끈질긴 협상과 협의의 과정을 거쳐 사업을 마무리했다.

특히 금년 1월에 부산발전연구원(자문팀장)․법률․회계․금융․협상 전문가와 공무원이 참여하는 민자사업 TF를 구성․운영하여 민간사업자와의 협상력을 높이고, 부산·경남이 재구조화를 조속히 마무리하기 위하여 부산경남 현안조정회의에 정식 안건으로 채택하는 등 양시도의 행정력을 결집시켜 민간사업자에 한 목소리로 끈질기게 협상함으로써 재구조화 추진이 급물살을 타게 됐다. 그 결과 2013년 7월 주무관청이 원하는 수준의 금리인하와 관리운영권가치 등 주요 협상항목의 윤곽을 잡았으며 획기적인 재정절감에도 불구하고 여전히 1천억 정도의 재정부담이 발생해 2013년 8월 양 시․도 의회에 동의를 구하게 됐다. 이 후 9월 양 시․도 의회 모두 변경실시협약 체결(안)을 원안 가결 처리하였으며 10월 기획재정부의 협의와 중앙민간투자심의위원회의 심의과정 등 행정절차가 모두 마무리 됐다.

홍준표 경남도지사는 기자회견을 통해 이번 협약의 가장 큰 의미를 “IMF 직후에 전국에서 민자유치가 가장 많았다. 이번 민자 유치 거가대교 재구조화 사업 하는 것 규모면에서도 가장 크고 세금 절감액도 5조 4천억원에 이른다. 거가대교 재구조화 사업 통해 전국민자도로 롤모델이 되어 국민혈세 낭비 없었으면 한다. 현재 정부에서는 경남도 비용보증방식으로 갈 수 밖에 없다. 세금은 줄고 복지예산은 늘고 있는데 재구조화 사업 안 할 수 없다. 현재 마창대교는 경남도가 적극적으로 추진하고 있다. 하지만 김해 경전철은 부산시와 협약 할 문제이지 경남도는 당사자가 아니다. 그러나 전향적으로 풀어 나가려 한다.”라고 밝혔다.

이번 거가대로 재구조화사업은 민간사업자와 분쟁 없이 협상을 통해 재구조화를 성공시킨 국내 최초 사례로 분쟁없이 협상을 통해서만 재구조화를 성공시켜 분쟁에 따른 추가비용 - 중재판정 결과에 따른 부담금 및 중재 비용 등 - 이 발생하지 않았다. 그 결과 주무관청이 비용으로 보장하는 원금에 해당하는
사업권가치_ 민간사업자가 시설물을 준공해 주무관청에 소유권을 넘겨주고 일정기간 시설물을 유지관리, 통행료를 징수할 수 있는 관리운영권에 대해 재구조화를 통해 새로 결정되는 관리운영권을 관리운영권가치 또는 사업권가치로 표기함에 영향을 미치지 않아 재정절감을 극대화했다.

거가대로 보다 앞서 민자사업의 재구조화를 완료한 대구 제4차 순환도로, 용인 경전철, 서울 도시철도 9호선 등은 중재, 소송 등의 분쟁과정을 거쳐 재구조화를 완료해 관리운영권가치를 결정함에 있어 해지시지급금이 기초로 산출돼 거가대로 대비 기회비용이 높게 반영돼 있는 측면이 있다. 거가대로의 경우 1) 자기자본금, 2) 건설기간 동안의 은행이자 수준의 기회비용(자본금의 43%), 3) 타인자본금 세 가지를 합한 금액을 사업권 가치로 결정한 반면, 용인경전철은 중재판정에서 패하여 기회비용 2,628억원과 이자 729억원을 추가로 지급, “서울 도시철도 9호선의 경우 서울시에서 관리운영권가치를 비정치적사유로 인한 해지시지급금보다 낮은 가격으로 결정하도록 가이드라인을 제시한 결과 자본금 대비 50% 정도가 기회비용으로 합의됐다.”

주무관청은 사업시행자가 제출한 출자자 변경에 따른 자금재조달 계획을 「민간투자사업기본계획」규정에 의거 한국개발연구원(KDI)에 검토 의뢰하여 자금재조달 결과 발생하는 이익을 공유하는 기존의 방식을 채택, MRG를 69.4%로 낮추어 4,688억원의 재정을 절감하는데 그쳤을 것이다. 그러나 부산시와 경남도는 재정부담금이 5조원 이상으로 추정되어 자금재조달을 승인하지 않고 MRG를 폐지하고 비용보전방식으로 전환하는 재구조화를 요구했다.

부산시와 경남도가 재구조화를 요구할 수 있었던 배경에는 거가대로 민자사업의 출자자가 기존 건설투자자에서 신규 재무적투자자로 변경되는 출자자 변경이 있었다. 민자사업은 건설사들이 투자자로 참여해 준공 후 운영단계에서 투자금을 회수하고 신규 사업에 투자하는 일반적인 특징이 있는데, 거가대로의 경우도 마찬가지로 지케이해상도로(주)의 주주인 대우건설 등 8개 건설사가 투자금 4,300억원을 투자해 시설물을 건설했으며 준공 후 KB자산운용에 주무관청 승인 조건부 주식매매계약을 체결, 출자자변경 및 자금재조달 계획을 주무관청에 제출했다.

주무관청에서는 주주가 변경되는 절호의 기회를 재구조화 추진의 계기로 활용했고, 민간사업자는 자금재조달 시 보장된 수익 대비 현저히 낮은 수익을 가져오게 될 재구조화를 거부했으나 주무관청에서는 신규 출자자들에게 수익률은 낮아지지만 장기적으로 일정 수익을 안전하게 보장받을 수 있는 점과 지방재정 악화로 인한 MRG 미지급 사태 등 현실적 어려움을 설득해 재구조화 추진에 동의를 받아냈다.

그간 민자사업의 가장 큰 폐단으로 꼽히고 있는 MRG(Minimum Revenue Guarantee)는 추정수입의 미달액을 일정비율 주무관청이 보전해주는 제도로 IMF 경제위기 이후 부족한 사회간접자본시설에 소요되는 재정을 확충하고 민자유치를 활성화하기 위해 1999년 4월 처음 도입됐으나 과도한 재정부담을 초래하는 폐단으로 인해 단계적으로 축소되다가 지난 2009년 10월 완전히 폐지됐다. 수도권 일부 사업을 제외한 대다수 MRG 민자사업이 계획수요 대비 실제수요가 부족하여 매년 상당액을 부담하고 있는 실정이다. 또한 이번 거가대교 5조 3,579억원 재정절감액은 민자사업 재정부담 완화의 최고 기록으로 어려운 양 시․도 재정여건 개선에 크게 기여하게 됐다. 열악한 지방재정을 보완하고자 추진된 민자사업으로 인해 복지수요 및 먹거리 산업에 투자되어야 할 재원이 민자사업에 매몰되어 지방재정을 악화시키고 또한 후손들에게까지 대물림되는 불합리한 구조가 금번 재구조화를 통해 완전 해결했으며, 향후 양 시․도의 미래 산업에 투자될 수 있는 재원이 될 것으로 내다봤다.

그러나 일각에서는 재정절감액이 큰데 대해 당초 사업이 잘못되었거나 재정 절감액이 부풀려졌다는 등의 문제제기가 있었다. 거가대로 민자사업은 최소운영수입보장(MRG)이 90%까지 제도적으로 보장되던 시기에 추진된 초기 민자사업으로 그 당시의 각종 사회지표를 근거로 추정된 교통량을 포함한 사업계획서에 대해 전문기관 및 전문가 등의 협의 및 검토, 협상, 중앙민투심 심의의결을 거쳐 최초 사업계획서 제출 5년 만에 실시협약이 체결돼 추진됐다.

즉 저금리 시대인 현재의 상황에서 보면 당시 과도한 수익률을 보장한 것이 문제이나 고금리 시대였던 당시로서는 고수익률 보장이 불가피한 선택이었다고 봐야 할 것이다.

거가대로 민자사업의 MRG 보전금은 개통 첫 해 464억원이 발생되었으며, 계획 통행량은 매년 증가하고 실제 통행량은 이에 훨씬 못미처 기존 MRG 보장률 77.55%를 유지할 경우 한 해 부담금이 최고 2,500억원을 상회하는 등 5조원을 초과하는 것으로 추정돼 주무관청은 재정부담 완화에 사활을 걸었던 것이다.

5조 3,579억원 절감액은 기존 협약에서 민간사업자에게 보장하고 있는 MRG 보장 25,675억원과 요금 미인상 보전금 28,911억원을 합한 54,586억원을 재구조화한 결과 변경실시협약에서 1,007억만 보전해 주면 된다. 이런 결과값은 교통량 재추정과 통행료 인상권을 주무관청이 가져오고 통행료를 10년 마다 소형 기준 1,000원 인상을 가정하여 운영기간 37년 3개월을 기준하여 산출됐다.

이번 부산시와 경남도는 재구조화 추진과정에서 MRG 민자사업의 근본적인 문제점으로 지적되고 있는 부풀려진 교통량 문제를 해결하기 위해 전문기관에 의뢰해 교통량을 재추정했다. 수도권 지역 일부 민자사업을 제외한 MRG 민자사업의 경우 계획 대비 실제 수요(교통량)가 크게 부족하고 그로 인해 과도한 재정부담이 발생돼 그간 언론, 시민단체, 의회 등으로부터 질타를 받고 있는 실정이었다.

지난 2011년 1월부터 2012년 7월까지의 실적 교통량과 국가교통 DB를 사용하되, 현재의 사회지표를 반영하는 등 보수적으로 교통량을 재추정한 결과치를 근거로 통행료수입과 재정부담액을 산출했다. 교통량 재추정 용역결과 교통량은 기존 협약의 55.4% 반영되고 차종간 비율도 조정했으며, 통행료수입은 기존 협약의 23.5%만 반영됐다.
민간사업자에게 보장되는 수익은 기존 사업수익률 12.50%에서 향후 은행금리 수준인 4.7%로 대폭 인하됐다. 비용보전방식으로 재구조화를 추진한 주무관청에서는 민간사업자와 협상을 통해 최대한 금리를 낮췄으며, 거가대로의 금리는 재구조화에 성공한 민자사업 중 최저 수준의 수익보장이다.

과거 고금리시대 체결된 협약으로 인해 민간사업자에게 보장해주는 경상 사업수익률은 타 민자사업도 11~15% 수준이다. 민자사업의 특성상 운영기간 초기 단계에서는 예상보다 낮은 수입(계획통행량＞실제통행량)으로 계획된 이익만큼 가져가지 못하고 있으나, ramp up효과 등으로 운영이 안정단계에 접어들면서 점차 이익이 증가되어 운영기간 전반에 걸쳐 상당히 높은 수준의 수익이 실현됨으로 인해 민자사업은 대해 곱지 않은 시선을 받고 있다 설령 과거에 최선을 다해 적정하게 이뤄진 협약이라 하더라도 현재의 금융여건에서 보면 불합리한 점이 있으며 재구조화를 통해 개선해가고 있다.

거가대로에 적용되는 금리는 주무관청과 민간사업자 쌍방 위험부담을 줄이기 위해 37년 3월 전 기간 고정되는 고정금리와 매년 변동되는 변동금리를 50:50으로 했으며, 기준금리를 5년 만기 국고채로 정하고, 가산금리(사업이 가지는 위험수준에 대한 금리)를 최종 1.6%로 합의했다.

부산시와 경남도는 가산금리 협상과정에서 가산금리가 기대했던 수준으로 낮추어지지 않고 향후에 불거질 수 있는 특혜 시비를 차단하기 위해 국내 4대 금융기관으로 제한한 공개경쟁을 주무관청이 직접 추진했며 그 결과 가산금리를 2.41%에서 2.04%로 낮췄고, 가산금리 추가 인하와 적정성에 대해 금융전문기관에 자문을 받아 최종 1.6%로 결정됐다.

거가대로 재구조화 사업은 재정부담 완화 방안의 새로운 제도 마련의 단초가 됐으며 민자사업의 재정부담 완화방안으로는 자금재조달, 추가 IC 개설, 부대사업 등이 있으나 거의 대부분이 「민간투자사업기본계획」 규정에 의거 자금재조달을 통해 이익을 공유한 결과 MRG를 낮추거나 통행료를 인하하는데 그치고 있다.

거가대로 민자사업 역시 자금재조달 계획을 제출하였고, 주무관청에서는 자금재조달에 대해 검토하였으나 재정절감 효과가 미미한 자금재조달 대신 재구조화를 추진했다. 민간사업자가 수익률 저하로 엄청나게 반대한 것 못지않게 민자사업 주무부처인 기획재정부로부터도 여러 차례 설명해 동의를 받았다.

MRG 도입 및 폐지 등 민자사업 활성화를 책임지는 기획재정부는 거가대로 재구조화사업이 「민간투자법령」및 「민간투자기본계획」에 구체적인 규정도 없고 BTO와 BTL을 혼용하는 등 민자사업의 기본구조를 변경하는 것에 대해 초기에는 부정적인 입장을 보였다.

이에 부산시와 경남도는 재구조화의 필요성을 여러 차례 설득하였고 한국개발연구원(KDI)에 재구조화 추진의 타당성 용역을 직접 의뢰하여 그 결과물을 바탕으로 기재부 설득과 협의에 임했다.

이에 기획재정부에서는 2013년 5월 공고한「민간투자사업기본계획」을 통해 재정부담 완화방안으로 재구조화를 명시하였으며, 7월 5일자 민자사업 활성화 방안 보도자료에서 MRG를 비용보전방식으로 변경하는 재구조화를 적극 추진할 계획임을 발표했다.

또한 9월 4일자 서울경제신문 보도에 따르면 기획재정부에서 여야 보고를 통해 정부에서는 차제에 SOC 관련 민자사업의 수익보전 방식을 바꾸기로 했다고 언급하였고, 국토부에서는 수익보전 방식을 위한 협상에 착수할 것이라고 해 전국 민자사업에 파급될 것으로 전망되며 이럴 경우 국가적으로 재정절감 효과는 엄청날 것으로 예상된다. 거가대로 재구조화는 3.0 국정과제에 걸맞는 협치행정의 표본으로 거가대로 재구조화 협상에 임한 부산시와 경남도 2개 지자체가 아닌 1개의 주무관청으로서 수 조를 앞에 두고 민간사업자와 소리없는 전쟁을 치뤘으며 최대한 주무관청에 이익이 되는 결과를 도출하는데 집중했다. 이를 위해 양 시도 공무원과 외부 전문가들로 구성된 민자사업 TF를 구성하여 지자체간 ․ 민관간 협치행정을 실천했다.

부산과 경남은 가깝고도 먼 이웃으로 상생과 공동발전을 주장하면서도 첨예한 이해관계가 대립될 때는 경쟁구도를 유지할 수 밖에 없었다. 그러나 거가대로 재구조화 사업을 통해 양 시․도는 양 지자체의 개별 이익과 논리를 제쳐두고 오로지 재정부담 완화를 위해 한 목소리로 협상에 임하여 지자체간 협치행정의 좋은 선례를 남겼다.

거가대로 재구조화 사업 성공을 계기로 부산과 경남이 공동발전에 박차를 가하고 양 시․도가 진정성과 의지만 가진다면 그 어떤 어려움도 극복할 수 있다는 신뢰 구축에 크게 기여했다.

또한, 민자사업에 직․간접으로 참여한 경험이 풍부한 부산발전연구원(자문팀장), 법률, 금융, 회계, 협상분야의 전문가들을 TF에 영입시켜 협상논리 개발, 대안 모색, 전략 수립 등의 역할을 수행하면서 자문과 협상에 참여시켜 공무원들의 행정경험과 함께 시너지 효과를 가져와 협상력을 최대한 끌어 올렸다. 민자사업 협상은 그 어떤 분야보다 전문가의 도움이 절실했고 자칫 공무원들이 놓칠 수 있는 민간사업자의 숨은 의도, 배경, 심리 등에 대해서도 때로는 넓게 때로는 치밀하게 볼 수 있도록 보완하여 줌으로써 민관 더없이 좋은 협치행정의 사례가 됐다.